W urzędach i instytucjach

Petycje w urzędach i instytucjach centralnych

Wielu z nas niemal każdego dnia otrzymuje zaproszenie do podpisania petycji w jakiejś sprawie. Gdyby oceniać funkcjonowanie ustawy o petycjach właśnie pod kątem liczby zaproszeń do podpisywania petycji, które dostajemy zwłaszcza korzystając z mediów społecznościowych, to wydawać by się mogło, że narzędzie to wykorzystujemy nadzwyczaj  często.

Tej aktywności obywatelskiej nie widać jednak, kiedy analizujemy strony internetowe najważniejszych urzędów i instytucji centralnych (w ramach monitoringu przyjrzano się stronom internetowym ponad trzydziestu kluczowych instytucji centralnych, takich jak: m.in. Narodowy Bank Polski, Państwowa Inspekcja Pracy, Najwyższa Izba Kontroli, Główny Inspektorat Ochrony Danych Osobowych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Narodowy Fundusz Zdrowia, Rządowe Centrum Legislacji, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Rzecznik Praw Obywatelskich czy Rzecznik Praw Dziecka*).

Tylko na kilku przeanalizowanych stronach (m.in. Rzecznika Praw Dziecka, Rzecznika Praw Obywatelskich czy Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów) można odnaleźć pojedyncze (1-2) petycje złożone przez obywateli. Trzy petycje jednostkowe i jedną wielokrotną umieszczono na stronie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Nieco ponad 20 petycji jednostkowych oraz 6 wielokrotnych złożonych od września 2015 roku do marca 2016 roku można znaleźć na stronie Prezydenta RP. Najwięcej, bo aż 141 petycji widnieje w wykazie petycji na stronie Senatu RP, chociaż trzeba zaznaczyć, że wykaz ten obejmuje petycje składane od 2009 roku, od wejścia w życie ustawy o petycjach we wrześniu 2015 roku ich liczba jest porównywalna do tych umieszczonych na stronie Prezydenta RP.

 

Co mówią nam powyższe dane? Można wskazać tu na kilka interpretacji.

 

Po pierwsze więc, brak odnotowanych na stronie badanych instytucji petycji rzeczywiście może oznaczać, że obywatele ich do nich nie kierują, ale nie tylko. Potencjalnym problemem może być także nieprzekazywanie do adresatów przygotowanych wcześniej na ogólnodostępnych platformach petycji. W tym kontekście warto na przykład zwrócić uwagę, że na portalu zmienmy.to umieszczenie petycji w kategorii „wygrane” oznacza jedynie, że petycja osiągnęła cel zbieranych podpisów, który przy tworzeniu został ustalony przez autora, a nie że została rozpatrzona pozytywnie przez adresata. Próżno szukać informacji na temat dalszych losów petycji składanych także do urzędów i instytucji centralnych w popularnym serwisie służącym przygotowywaniu petycji petycjeonline.com.

 

Analizując niektóre z umieszczonych tam przykładów widać wyraźnie, że w wielu z nich chodzi raczej o możność wyrażenia opinii w danej sprawie czy zabrania głosu, a nie wprowadzenie konkretnych zmian, które powinny być właściwym celem składanych petycji. Część przygotowywanych petycji nie spełnia także wymogów określonych w ustawie o petycjach (na przykład oznaczenia podmiotu wnoszącego petycje bądź wskazania miejsca zamieszkania albo siedziby podmiotu wnoszącego petycję), co w wypadku przesłania ich do adresata w takiej formie skutkuje brakiem ich rozpatrzenia i zarazem może być też kolejną przyczyną ewentualnego braku  takich petycji na analizowanych stronach urzędów i instytucji centralnych. Część petycji może nie być publikowana także ze względu na wskazany w nich niewłaściwy podmiot do ich rozpatrzenia, w efekcie czego są one następnie (nie później niż w terminie 30 dni) przesyłane do podmiotu właściwego do rozpatrzenia petycji, który dopiero ma obowiązek ich opublikowania (na przykład na stronie Najwyższej Izby Kontroli możemy przeczytać, że „NIK nie otrzymała do tej pory żadnej petycji, która spełniałaby wymogi ustawy o petycjach oraz mieściła się w kompetencjach Izby”). Wreszcie brak petycji na stronach internetowych instytucji może dowodzić także, że część podmiotów nie wypełnia nałożonego ustawą obowiązku niezwłocznego publikowania odwzorowania cyfrowego (skan) petycji oraz aktualizowania na stronie internetowej informacji o dane dotyczące przebiegu postępowania dotyczącego petycji.

 

Analiza stron internetowych urzędów i instytucji centralnych nie pozwala ostatecznie wyjaśnić powyższych możliwości, ale można na jej podstawie wysnuć kilka interesujących wniosków dotyczących funkcjonowania mechanizmu petycji i problemów z nim związanych.

 

Na tle opisywanych wcześniej w monitoringu innych grup adresatów petycji, takich jak duże miejskie samorządy i ministerstwa, instytucje i urzędy centralne wypadają najgorzej.

Około 50% przeanalizowanych instytucji dotychczas na swoich stronach nie zamieściło żadnej informacji na temat petycji ani możliwości ich złożenia. Z kolei do informacji, które na stronach są trudno dotrzeć ze względu na nieprzejrzystość ścieżek dostępu. Jeśli już się jednak uda, to właściwie wszędzie ograniczają się one do zamieszczenia podstawowych informacji zaczerpniętych wprost z ustawy o petycjach. Wciąż nie jest powszechnie obowiązującym standardem wskazanie możliwych sposobów składania petycji. Rzadkością w wypadku omawianej grupy instytucji bywa wskazanie komórki odpowiedzialnej za rozpatrywanie petycji. Treści stron internetowych nie są też budowane zgodnie ze standardami WCAG 2.0, a więc stron maksymalnie dostępnych dla wszystkich grup.

Tylko Kancelaria Prezesa Rady Ministrów oraz Senat RP zamieściły przykładowe formularze pomocne w ich przygotowaniu. Tylko Senat publikuje na swojej stronie schemat rozpatrywania składanych do tej instytucji petycji. Na części stron brakuje rejestrów petycji i aktualizowania informacji dotyczących przebiegu prowadzonych postępowań. Zaobserwowano również praktykę niepublikowania odpowiedzi udzielanych nadawcom petycji. Taką zasadę stosuje się na przykład w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, gdzie na stronie pojawia się tylko data udzielenia odpowiedzi na złożoną petycję bądź przekazania jej właściwemu podmiotowi bez informacji dotyczącej jej rozstrzygnięcia. Z kolei na stronie Prezydenta RP znajdziemy omówienie udzielonych nadawcy petycji odpowiedzi.

Generalnie na podstawie dat publikowanych na stronach informacji widać, że wiele z nich zostało umieszczonych na stronach internetowych analizowanych instytucji w czasie, kiedy wchodziła w życie ustawa o petycjach. Potem zazwyczaj już tych informacji nie rozwijano, nie uzupełniano, nie rozbudowywano o informacje mogące ułatwić obywatelom korzystanie z tego instrumentu. A że obywatele mają kłopot ze stosowaniem mechanizmu petycji, widać chociażby po problemach ze wskazywaniem właściwego adresata petycji, w rezultacie czego, jak widać po analizie stron internetowych, spora część petycji dopiero za drugim razem (po przesłaniu ich przez pierwotnego adresata) trafia do właściwego podmiotu, co wydłuża okres prowadzonego postępowania i rozpatrzenia petycji. W tym kontekście ważnym pozostaje też pytanie, jaka część składanych petycji, petycjami jest tylko z nazwy, ale w istocie nie spełnia wymogów rozpatrzonych w ustawie i w ogóle nie może być rozpatrzona. Sądząc po pobieżnej tylko analizie stron służących przygotowaniu petycji online, może to być spory problem, a energia obywateli marnotrawiona. Dlatego tak niezbędne jest, by instytucje publiczne zaczęły po pierwsze dostarczać gruntownej informacji dotyczącej możliwości składania petycji, udzielały wskazówek i pomocy w ich przygotowywaniu (na przykład wskazując konkretną osobę mogącą wspierać obywateli w tym zakresie) i tworzyły przyjazną infrastrukturę służącą składaniu petycji. Obecnie w odniesieniu do petycji nie sposób nie odnieść wrażenia, że mamy dwie oddzielne od siebie funkcjonujące rzeczywistości: coraz bardziej aktywną (szczególnie w internecie) obywatelską i mało proaktywną publiczną. Bez podjęcia inicjatywy i wysiłku przede wszystkim ze strony potencjalnych adresatów petycji, potencjał tego narzędzia nie będzie mógł zostać wykorzystany.

 

* W ramach monitoringu przeanalizowano strony internetowe następujących instytucji: Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, Główny Inspektorat Transportu Drogowego, Instytut Pamięci Narodowej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej, Komenda Główna Policji, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Naczelny Sąd Administracyjny, Narodowy Bank Polski, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Narodowy Fundusz Zdrowia, Najwyższa Izba Kontroli, Państwowa Inspekcja Pracy, Państwowa Komisja Wyborcza, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Polska Organizacja Turystyczna, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Prezydent RP, Rządowe Centrum Legislacji, Narodowe Centrum Studiów Strategicznych, Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik Praw Obywatelskich, Senat RP, Trybunał Konstytucyjny RP, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Urząd Zamówień Publicznych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

 

dr Paulina Sobiesiak-Penszko
Instytut Spraw Publicznych